为解决国有企业普遍存在的目标多元、定位不清问题，国务院国资委、财政部、国家发改委于近期联合下发了 《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》(下称《意见》)。《意见》明确，根据主营业务与核心业务范围将国企划分为商业类和公益类，并分类推进改革、促 进发展、实施监管和定责考核。

　　供给侧改革背景下，分类改革作为国企改革的逻辑起点，其重要性更加凸显。汽车国企“对号入座”，有利于明确其功能定位，增强企业活力，及对其进行科学监管。

　　-国企分类宜粗不宜细

　　过去“一刀切”式的粗犷管理使国企定位模糊，改革实施效果也大打折扣。因此国企分类一直是共识，但如何分，专 家们有不同理解。中国人民大学经济学院教授刘瑞告诉记者：“有主张根据企业市场化程度分为竞争性和垄断性的，有的主张按照国有资本职能分为收益性和公益 性，还有的主张依据企业的产品服务分。”天津大学中国汽车战略研究发展中心常务主任郭焱表示，如果加入技术、社会等维度则是更精细的分类。

　　此次《意见》将国有企业分为商业类和公益类两类，二者在发展目标和运行方式上有所不同，其中商业类又包括充分 竞争领域和关系国民经济命脉领域两种，这种分类在刘瑞看来，更加科学、实际。国资委有关负责人解释说：“《意见》充分考虑国有企业功能的多重性、复杂性， 及其所属行业特点和发展趋势，分类宜粗不宜细，且要依主业进行动态调整。而无论商业类还是公益类企业，都是独立市场主体，要与市场经济融合。”

　　但国有企业特别是央企普遍兼具盈利性与公益性，这加大了国企分类的难度。尽管汽车行业整体属于商业类充分竞争 领域，但对国有车企的分类却没有那么简单。一方面，部分国有车企如陕汽、长安面向私人消费市场生产汽车商品的同时，还承担国家的军工生产任务。另一方面， 车企集团业务涵盖整车研发与制造、零部件、汽车装备、汽车服务、投融资等业务，北汽集团还涉足了通用航空产业，一些车企则开办了技工学校。如中国企业研究 院首席研究员李锦所说：“分类会直接触及利益调整，如果是亏损板块剥离，企业会积极配合；但如果是赚钱的业务交出去，企业哪可能乐意。”

　　同时老国企还有许多的历史遗留问题，如大量的退休和下岗人员，社会负担较重。对此，郭焱表示：“政府应分担一部分成本，对国企退休人员实施社会化管理，剥离企业半社会职能，卸掉历史包袱，让商业类国企具备平等竞争的条件。”

　　-推动车企集团混改和治理转型

　　新一轮国企改革明确股权改革要延伸到集团层面，可谓一大亮点。当前国有汽车集团下属企业多已是混合所有制，一 些地方国企如江淮、广汽也进行了混合所有制改革，但国有控股企业在汽车工业中仍占主导地位。国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁说：“过去改革中， 母公司的国有控股不受触碰，子公司则进行各式各样产权改革，混改是碎片化的。”

　　表面看来，集团进行改革和“一揽子”重组很不划算，部分“好”资产不能圈来更多的资金，解决债务问题花费代价 又大，得不偿失。但正如郭焱所说，集团母公司不改革，优质资产圈来的钱会慢慢被“不好”的资产和债务消耗掉。由于旧体制管新体制，集团对子公司的管控能力 也不强，导致子公司定位不清从而出现相互竞争，合资、自主业务不能发挥协同效应。对此，郭焱说：“国有汽车集团内部的附属部分先进行改革后，集团整体可以 通过引入战略投资者、实施管理层持股激励、推进集团整体上市整合资产等不同路径，进行混合所有制改革。”

　　但混改中，控股权能否放开一直是技术性难点。毋庸置疑，开放控股权乃至经营权，对非国有资本参股更具有吸引 力。“但大部分国企领导都担心国有资产流失的问题，很多民企也怕担上‘侵吞国有资产’的罪名。”张文魁表示，改革中还是要让民资等非国有资本占的股份更高 一些，相关文件则应对国有资产流失有一个比较清晰的界定。

　　解决初始控股权问题的同时，公司治理同样需要实质性转型。《意见》提出，商业类国有企业要加快完善现代企业制 度，优化资源配置，加快科技和管理创新步伐，持续推动转型升级。对此，郭焱强调：“改革中要真正落实独立的董事会制度，落实其在选人用人、薪酬分配等重大 决策上的权力。”据了解，关于董事会职权尽管有明确的法律规定，我国也开展了相应的规范化试点，但许多国企实际运营中，董事会职权仍未有效落实。

　　-监管和考核应聚焦“管资本”

　　《意见》提出国有资产管理以“管资本”为主，即以出资额为限行使股东权力，国资委不再对国企进行过多行政干 预。此被一些专家和媒体解读为新加坡淡马锡式(淡马锡模式即为淡马锡公司的经营模式，其为新加坡政府的投资公司，新加坡财政部对其拥有100%的股权，但 财政部起的作用很小，真正起到关键作用的是公司特殊的董事会构成。)为蓝本的改革。张文魁对此持保留意见，他认为减少政府干预很有必要，但我国学不来淡马 锡模式。他解释说：“一方面，淡马锡出资的国企如果资本回报低，可以把它卖掉，重新投入。而我们的意识形态、管理层和职工意愿，都决定了不可能轻易卖掉不 盈利的国企。另一方面，新加坡的法制体系保证了淡马锡的独立性，而我国组建的资本运营公司，较难脱离政府干预。”

　　中国社科院工业经济研究所工业发展室主任赵英也表示，一汽、东风等汽车集团承担着整合内部资源、发展自主品牌 的重任，国有车企改革中还是要保持政府的适度影响力。不过《意见》明确，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，重点加强对集团公司层面的监管， 有利于防止“监管之手”伸得过长。

　　对商业类国企的考核同样要围绕“管资本”这个核心。对充分竞争领域国企，重点考核经营业绩指标、国有资产保值 增值和市场竞争能力。国资委副主任张喜武明确指出，完善业绩考核体系要抓紧建立对标考核长效机制、经济增加值分析监测体系、科技创新考核指标体系、特殊事 项清单管理制度，以较准确地反映企业所创造的价值。“国有车企的出资人要追逐高资本回报，考核指标应从追求短期利益转为追求长期的可持续增值收益。”郭焱 说，“在科技创新方面，把自主创新列入国有车企的业绩考核指标，有利于推动汽车集团从事自主研发。否则依赖合资企业获取高额利润，车企集团缺乏自主创新的 内在动力。”