一边，是全国260万出租车司机家庭的生计，以及他们背上那些地方国有企业比重较大的传统出租车公司的利益；另一边，是专车司机、专车车主的利益，以及代表着“互联网+”的创新企业和它们背后的腾讯、阿里巴巴、百度等国内外投资者的投资回报预期。

　　同济大学知识产权与竞争法研究中心研究员刘旭表示，在“十三五”规划制定前夕，真正让出租车市场改革变奏曲突然转成“快板”的，或许更应该是专车服务中全国每天上百万人次涉嫌非法运营，给央地各级交通主管部门带来的监管压力。

　　市场失灵与政府失灵

　　刘旭说，传统出租车市场，因为出租车辆的安全性、司机资质、道路情况、不同城市供需与消费水平等方面都存在严重的信息不对称性，会出现市场失灵的情况。所以出于保障乘客安全、避免因不熟悉路线而被司机讹诈、或因路程太近等被拒载等考虑，各国才一直对该市场实施政府管制。

　　由此，出租车市场改革变奏曲的主题也主要围绕着如何管理出租车特许经营许可，是否控制出租车数量，如何设定出租车运营价格，如何保障司机安全和健康，如何保障乘客生命财产安全、如何减少出租车行业可能带来的负面外部性(如大气污染、交通拥堵等)。

　　刘旭说，出租车市场的数量控制、价格控制，在一定技术条件和一定社会条件下，可以实现出租车市场需求的相对稳定，并在此基础上稳定出租车司机的供给和收入预期。在这种情况下，一些拥有驾驶技能的劳动者愿意付出成本获得相关资质、让渡一定收益给出租车公司，成为出租车司机，而一些投资者也愿意组建出租汽车公司通过参与拍卖，或者其他方式，获得出租车牌照、购买车辆、组织运营，承担经营风险。

　　“虽然上述特许经营模式，存在出租车数量、运价管控、车辆、司机、出租车公司行政许可这五重管制，但是出租车司机间会有竞争，同样出租车公司之间在牌照、车辆和司机规模、管理效率上也会有竞争。出租车司机之间也会有合作。”刘旭举例说，如不同公司司机组建微信群分享路况信息、无暇接单的老客户用车请求，亦不乏北京银建实业杨松岩司机组织“爱心车队”为患重病同行募款的善举。出租车公司之间在购车、维修车辆、工会活动方面也可以开展合作。

　　但如果出租车公司为限制彼此挖角而达成限制竞争协议，或者并非依据劳动法进行行业集体谈判，而是出租车公司间对承包、挂靠司机的“份子钱”达成限制竞争协议，则可能违反《反垄断法》。

　　刘旭说，过去7年里，倘若《反垄断法》能及时、全面、有效、透明地适用在该领域，保障出租车公司间存在有效竞争，那么经过优胜劣汰，复杂的经营关系就会在市场竞争压力下得到梳理，各地出租车公司就不会再“多小散弱”，“份子钱”也会相应出现差异化发展。规模越大的出租车公司管理效率更高，可以通过更低的“份子钱”、更好的医疗与养老保障来留住更多司机，尤其口碑好、经验丰富的司机，并促进司机在服务上的竞争，最终惠及广大乘客。

　　但实际上，负责控制出租车数量、定价的主管部门没办法准确计算出，到底再增加多少量出租车、或把打车费率调整到怎样的水平，才能让不同时段、地段、不同路况条件下都处于动态变化的出租车需求都得以满足，尤其是在乘客可能在不同情况下对出租车服务展现出不同支付意愿的条件下。

　　这种政府失灵，可以伴随通讯技术的进步和互联网经济的发展得以改善。如加价叫车客观上也有利于在高峰时期支付意愿更高的消费者更及时地预订出租车。可惜的是，该模式没能通过规范和引导得以发展，形成动态调节出租车数量与定价的管理体系，而是因为突破传统的价格管制而被叫停。

　　值得庆幸的是，持续了近36年的出租车运价管控，终于有望改变。10月15日公布的《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》明确提出：“进一步完善出租汽车运价形成机制，发挥运价调节出租汽车运输市场供求关系的杠杆作用，建立健全出租汽车运价动态调整机制以及运价与燃料价格联动办法。”打车软件企业或将被允许在传统出租车叫车业务中推广加价叫车，并在此基础上激励拼出租车出行，缓解高峰时段的打车难问题。

　　新政符合《反垄断法》

　　在出租车业价格春风来临之前，2009年起在欧美崭露头角的优步(Uber)，终于在2014年被允许进入中国部分城市开展小规模专车业务。

　　刘旭说，这种模式不仅为有相关资质的司机，也为可能缺少相关资质的司机，提供网络约租车平台服务，并通过动态定价系统来优化资源配置，尽管动态定价高于传统出租车时必然会增加专车空驶率。

　　在持续大规模“烧钱”补贴的刺激下，专车服务虽深受“刷单”困扰，但仍成为愿尝鲜的普通工薪阶层也能承受的服务，推动全国专车接单量从Uber进入初期的每日1000单，发展到滴滴快的估值160亿美元时的200多万单，引发各界对专车模式可能加重一二线城市交通拥堵的担心。

　　刘旭分析说，倘若刨除目前这些网络约租车平台不可持续的烧钱补贴因素，司机之所以能在Uber、滴滴快的平台下获利，最主要还是因为在资质与保险上能够实现监管套利，在新生业态税收办法不明的情况下实现税收套利。

　　他分析说，当这些套利可能性被监管部门出于运营安全、交通事故保险、国家税收等原因而逐一封堵后，相关网络平台上的司机如果还要承担车辆保养、维修费用，且没有燃油补贴的话，即便放开乘用车8年报废年限的约束，也必然丧失对传统出租车的价格竞争优势，只可能像易到用车几年来摸索的定位那样，在中高端用车市场开展差异化竞争。而这也正是交通部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》所将达到的效果之一。

　　刘旭说，严格控制专车和司机资质、规范各类运营保险，确实为借助监管套利而获得超高估值的Uber、滴滴快的以及一些专家、学者和媒体泼了冷水，并不得不让专车市场告别Uber在其他地区推广的模式(尽管它至今仍被许多国家和地区主管部门和法院禁止)。

　　“相比《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》，《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》才是重头戏，为地方主管部门改革当地出租车市场指明了方向，划定了底线，也为其处罚黑车和为黑车提供便利的企业统一了尺度。”刘旭认为，这样的“二重奏”相得益彰，有助于为互联网企业在全国统一的大市场拓展网络约车业务扫清地方保护障碍，释放更多有出租车运营权和合法资质的司机进入该市场。

　　刘旭认为，这一政策恰恰符合《反垄断法》第四条的基本原则。《反垄断法》突出强调了：“国家制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则，完善宏观调控，健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。”而一些学者对交通部上述政策决策是非法增加行政许可、干预地方事权、限制出租车市场竞争的指责既忽视了2004年国务院《道路运输条例》及《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》设定相关行政许可与2014年交通部《出租汽车经营服务管理规定》的承接关系，也割裂了交通部上述两方面政策的内在联系，更是对《反垄断法》的断章取义，除了有利于可能已被超高估值的个别创新企业外，只会对公众和公共政策的制定造成严重误导。

　　出租车新政“一箭六雕”

　　刘旭说，“分阶段实现经营权期无偿使用，但有期限且不得转让”是该“指导意见(征求意见稿)”最据突破性的一点，与今年9月杭州出租车市场改革征求意见稿相呼应。这意味着地方政府必须“割肉”，放弃每年数以亿计的出租车经营权使用费。

　　他认为，此举若真能贯彻，则可谓一箭六雕：

　　为出租车公司降低“份子钱”、让利给巡游出租车司机创造了条件；稳定了巡游出租车司机队伍，避免恶化巡游出租车供需关系、缓解出租车公司继续因人员流失而承受的损失；鼓励单班车更多改双班车，使巡游车司机通过这项改革红利弥补出车时间减少带来的损失，多通过健身预防或调理颈椎腰椎等各类职业病、多陪伴家人，同时减少疲劳驾驶，提高运营安全；为网络约租车依法获得足够多的运营权来组建车队降低了成本；推高了网络约租车司机的收入预期，进一步迫使网络约租车经营者转向中高端定位，积极研发符合这一定位的动态价格系统，借助补贴机制、里程积累、会员增值服务等一系列创新，更多地吸引私家车、公务车出行群体、可报销车费群体转向网络约租车的定制服务；改善收入会激励出租车司机更加注意避免交通违章、提高服务质量。

　　9月21日，经济学者薛兆丰曾疾呼：“如果监管部门坚持认为，网约车辆必须定性为传统的营运车辆，必须承担传统营运车辆的所有税费和劳务责任，并接受或明或暗的数量管制的话，那就必然会重蹈传统出租车垄断的老路，那也就是互联网约车的灭顶之灾。”

　　对此，刘旭表示，免除对专车司机的税收负担、免除网约车经营者依据劳动法承担的法律责任，很可能让大量司机涌入专车市场。这其实是Uber和滴滴快的非常乐见的，因为，更多注册司机和车辆，可以让它们的估值从本已令人眩目的高位继续扶摇直上，即便这已让他们遭遇在美国很少出现、但在中国市场大量涌现的“刷单”(类似于淘宝的情况)。

　　刘旭说，但若真正立足中国国情，而非欧美市场，在道路资源有限，私家车仍不断增加的背景下，如果只是基于理论空想而没有大量数据分析作为支撑，盲目扩张出租车经营权的数量，或者放任专车数量，最终可能导致国内许多城市的出租车、专车、私家车甚至公交车都更频繁、更长时间地陷于交通不畅之中。“这种负面的外部性也同样会影响巡游出租车、网约车的接单量。”

　　刘旭说，伴随居民收入水平与消费能力的进一步提高、网络约租车服务运营效率与用户体验的不断提升，在十年后，或至少在无人驾驶出租车带来新一波冲击前，巡游与网约出租车可以实现并轨，甚至不排除互联网经济发达、平均消费水平高、改革步伐大的城市，有望更早实现这样的目标，例如2022年亚运会前夕的杭州。

　　“无论是一两家企业凭借全国每天上百万人次涉嫌非法运营来换取百亿计美元估值，还是这种‘生米煮成熟饭’式的‘倒逼’改革，都是与法治原则、现代化的国家治理背道而驰的，不仅不可持续、不可复制，更极具风险，尤其在涉及到公共交通安全、出行数据信息安全的领域。”刘旭说。

　　他同时表示，交通部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》也有一些不足值得商榷，期待不久的将来，交通部在汇总各方更广泛的意见后，能让改革变奏曲中可能走音的部分得以调整，让改革巡游出租车市场、规范网约车市场的“二重奏”可以在全国范围内赢得共鸣和赞同。